2002-10-21 10:09:57 中国税务报
目前，我国在个人收入分配领域存在着一些问题，这些问题随着改革的深化，表现得越来越严重。社会舆论非常关注收入分配中存在的问题，这个问题也在学术界引起了激烈的争论。对这个问题比较一致的看法是，收入分配不公是个人收入分配问题的核心，如果任其继续发展下去，不仅会侵蚀改革开放的成果，危及社会稳定，也背离了让一部分人先富起来的改革初衷。对此，本报与天津财经学院的部分教授共同对我国个人收入分配中存在的问题进行了深入的讨论。
完善个人所得税是解决收入分配不公的主要手段
张进昌（天津财经学院教授）：
在解决个人收入分配不公所造成的种种社会问题的诸手段中，通
过个人所得税来实现收入再分配无疑是值得受到重视的手段之一。但
就我国目前的个人所得税现状而言，无论是征管水平，还是被纳税人
认可的程度，或者是占税收总额的比重，都还处在发展的初期阶段。
对于这样一个尚处在发展初期阶段，但其潜在的功能与发展前景又显
然十分巨大的税种来说，要想在相对较短的时间内促进其发展与完善
是十分困难的。
个人所得税的征管必须建立在国民收入初次分配结果高度透明的
基础之上。国民收入初次分配的结果是个人所得税的税源所在，是个
人所得税征收的起点，如果个人所得税的税源是无法追踪和无以为据
的，那么整个个人所得税制度就是没有存在前提的。我国个人所得税
之所以大面积流失乃至征管失控，首要的原因不是税率的高低或者征
管的宽严这类问题，其症结在于无法有效地确定纳税人的收入来源与
规模，从而无法确定纳税人的身份和应税所得。如果不能解决这一问
题，则个人所得税的三大功能都只能流于空谈。为此，应当首先借鉴
国外的银行存款实名制、官员任职期间个人财产变动公示制、公司财
务报表公开披露制等制度设计，创造个人所得税税源清晰的环境条
件。
为提高公民对个人所得税的认可程度，必须增加我国各级预算收
支内容的透明度。公民对自己所承担的纳税义务的认可程度，是与其
对所纳税款同个人切身利益的相关性的认知程度密切相关的。只有当
公民确知各级政府将他们的钱用在了他们认可的用途上时，公民才能
够真正承认并履行自己的纳税义务。在这方面，英国和其他西方国家
已多年实行预算内容公开化的做法，公民可以在媒体上特别是互联网
上非常方便地了解各级预算收支的详细情况，从而明确自己承担的税
负的计算依据和所纳税款的去向。尤其重要的是，公民享有对预算从
编制到修改，再到执行的全程监督权，并可以顺畅地表达个人的监督
意见。这是个人所得税制度能够被广大纳税人遵从的必要社会环境。
要提高包括个人所得税法在内的我国整个税法体系的法律层次。
我国《个人所得税法》的总体条文仅有１５条，国务院经由立法授权
发布的《个人所得税法实施条例》中的具体规定也不过有４７条，而
财政部、国家税务总局经年累月地发布的各种通知、暂行办法、规
定、批复，加上各地方政府及其税收征管部门发布的各种变通性规定
等却不计其数。这些规定、办法不仅立法层次低、主观随意性大、透
明度差，而且其中有些规定已明显超越了授权立法的范围，或从实质
上改变了基本立法的内容。面对这样一种范围和层次混乱不清的法律
环境，我国的个人所得税显然已经丧失了公平的基础，以至于无公平
可言。如此的状况若不根本改变，我国个人所得税的发展与完善就无
从谈起。为此，我们应当尽快提高税法体系的法律层次，在宪法中明
确限定政府的征税权限，同时确立以税收基本法为主导，以税收实体
法和税收程序法为支撑的税收法律框架。
由于我国的经济既要应对来自国际经济竞争方面的外部挑战，又
要承受伴随改革深化而出现的内部压力，我国个人所得税的总体设
计，必须注意分配功能与效率功能的协调与兼顾。我国应当在及时解
决以上三方面所论及的个人所得税制度环境的创造与完善的同时，尽
快完成个人所得税税率档次的归并简化、各项扣除的标准确定、从分
类课税向综合课税过渡等酝酿已久的各项改革措施，使个人所得税尽
早在我国的经济运行中发挥其应有的调节作用。
对税收调节个人收入分配的几点认识
徐守勤（天津财经学院教授）：
改革开放以来，随着我国国民经济的快速发展，个人收入水平也
有了显著的提高。但由于众所周知的诸多原因，个人收入差距也在逐
渐拉大，并有加速且呈现贫富不公的趋势。如不及时调整，有可能形
成影响经济顺畅发展和社会稳定的因素。
调整上述社会经济现象的基本思路是：加快改革，扩大开放，促
进经济发展，提供广泛的就业，并同时适度提高我国个人收入分配部
分占社会总财富的比例，借以增加个人收入并不断抬高劳动者个人收
入底线；继续奉行“效率优先，兼顾公平”的原则，在发展中对高收
入者进行适当的税收调节，以有效地缩小贫富差距，在确保市场效率
的前提下，兼顾社会公平。
我国个人收入水平总体说来是比较低的，而支出项目和潜在的消
费项目却在不断增加。有关部门按城镇居民家庭年收入统计资料如
下：
年收入在５０００元以下的为贫困型家庭，占家庭总数的３．
８％。年收入在５０００元～１万元之间的为温饱型家庭，占家庭总
数的３６．１％。年收入在１万元～３万元之间的为小康型家庭，占
家庭总数的５０．１％。年收入在３万元～１０万元之间的为富裕型
家庭，占家庭总数的８％。年收入在１０万元以上的为富有型家庭，
占家庭总数的１％。
上述统计数字中，９０％的家庭为小康型及小康生活水平以下的
家庭，表明我国个人收入水平总体比较低下。但是，随着改革开放和
市场化水平的不断提高，个人支出项目不断增加，特别是个人购买住
宅，支付教育、医疗投入等，数额巨大，负担沉重。不断增长的支出
和偏低的收入，使我国居民个人的生计压力在不断增大，形成了尖锐
的社会矛盾。
至于占我国人口比例极小部分的高收入者，尽管他们已积累了一
定量的财富，但他们毕竟不能完全代表我国现实的个人收入分配状
况。特别是有些人的财产中，还有相当一部分是通过非正当、甚至是
非法的手段获得的，应当属于法纪规范的范畴。因此，在制定我国个
人收入分配政策时，只能作为参考，不能成为主要依据。
适时提高我国劳动者个人收入分配比例，并千方百计地增加他们
的收入是缩小贫富差距的主要途径。因此，通过适时地调整劳动工资
政策和财政税收政策等，提高劳动者个人分配部分占社会总财富的比
重，达到增加劳动者个人收入并抬高收入底线的目的，是必要的。
今后，在政府加快职能转换的前提下，在费改税取得成效的同
时，不要过快提高财政收入占ＧＤＰ的比重，应适当减轻企业负担，
为逐步提高劳动者个人工资收入留出一定的空间。
同时，应进一步加快我国经济体制改革和产业结构调整，促使国
有企业尽快走出困境；借ＷＴＯ通道，加大对外开放，以提供广泛的
就业机会，为增加劳动者个人收入，提供可能并必需的条件。占绝大
多数的劳动者个人收入水平的提高，才是降低基尼系数、缩小贫富差
距的主渠道。
“效率优先，兼顾公平”是对个人收入进行税收调节的基本政策
原则。我国的市场经济建设还处于初级阶段，我国广大的劳动人民群
众也还刚刚脱贫，刚刚迈上小康之路。对广大劳动者的个人勤劳所得
实行低税政策是有益的，是中国的现实国情与国策所需要的。通过轻
税，鼓励劳动者的劳动热情，增强人们的消费需求，培育民间的投资
能力等，都是现阶段和未来一定时期内，我国经济发展和市场经济建
设的需要，也是稳定民众生活从而稳定社会所必需的。
对占家庭总数不到１０％的富裕型和富有型家庭，通过个人所得
税、财产税、遗产税与赠与税、特别消费税等，适当调节他们的高收
入和财产是必要的，是降低基尼系数、缩小贫富差距的有效途径之
一，但调节的力度不可过大。其一，不因过重的税收而打击他们劳
动、管理或投资的积极性，以免过分伤及市场机制的发挥；其二，制
定必要的政策制度，其中包括税收制度，引导甚至指导他们将积累的
财富投入社会再生产领域，形成民间资本，这既是市场经济发展的需
要，是我国经济体制改革的需要，也是尽快扩大就业，提高劳动者个
人收入的需要。
在对个人收入征收所得税这一问题上，有人提出，我国个人所得
税占财政收入的比例远低于西方发达国家，认为应进一步提高个人所
得税的调节力度并增加收入，以提高个人所得税占财政收入的比重，
并调整税收收入构成。本人认为，在提出这种建议之前，最好先比较
一下中国与西方发达国家的劳动工资政策和工资水平；对比一下中国
以流转税为主体与西方发达国家以所得税为主体的税制结构和税收收
入结构；衡量一下中国和西方发达国家的社会保障水平等，这会更有
利于我国税收对个人收入调节政策的选择，特别是有利于对广大劳动
者个人收入进行税收调节的政策选择。
总之，我国个人收入分配中存在的差距拉大，甚至贫富不公等现
象，除法纪规范的部分外，只能通过加快改革、发展经济、增加收
入、适度调节的途径加以解决，这也是社会成本最低、最为行之有效
的首选途径。
研究个人收入分配必须澄清的三个问题
武彦民（天津财经学院教授）：
首先，关于公平的概念。人们的一致看法和习惯理解是与收入分
配相联系，所谓公平，就是将收入分配的差距控制在社会可容忍的范
围内。但从本质上说，公平是个人生活水平的公平。如此定义公平有
两个原因，第一，符合公平问题的普遍性原则，收入分配的公平只存
在于市场经济中，而生活水平的公平存在于所有社会形态中。第二，
符合我国社会生活的现状。在现实生活中，个人货币收入水平与其生
活水平之间存在差异是十分普遍的事情，特殊人群的差异更为显著。
比如部分公职人员的货币收入水平可能并不太高，但他们实际获得的
生活水平远远高于其收入水平，所谓“货币含金量”不同。货币收入
和消费水平之间差异的主要原因有：个人支配公共资源的能力不同；
劳动者所在单位的经济效益不同；国家的财税政策引起的消费品价格
结构变动。大量性质不同的“楔子”（实物补贴）的存在固然使我们
对公平现状的评价和调整变得更加困难，但也使国家有了更多实现公
平的武器和更广阔的作用领域。
其次，关于基尼系数的使用。很多人在评价我国收入分配状态
时，习惯以国际上公认的经验数据（或称警戒线）作为评判根据。比
如，人们认为目前我国收入分配差别过大，实证根据就是我国的基尼
系数已经达到甚至超过了０．４的国际控制线。应当承认国际公认的
警戒线对评判一国的分配状态有一定指导意义，但是，各国的情况千
差万别，不仅数据的准确性大有不同，而且不同数据对应的社会经济
现象也有很大区别。影响基尼系数作为评判标准的因素主要有：一是
经济发展水平。总体上说，经济发展水平与作为警戒线的基尼系数数
值成同方向变动。二是尚未完全摆脱的历史和文化基础。崇尚自由竞
争，个人进取的国家和民族，对分配差距的容忍能力肯定高于崇尚
“不患寡而患不均”的国家和民族。三是经济体制的类型和变革基
础。我国正处在由传统的计划经济体制向市场经济体制的转轨过程
中，传统的以平均分配为主要特征的分配制度在现有分配制度中顽强
存在，这必然降低国民对收入差别的适应能力。四是国家调节社会关
系，疏导国民情绪的方式不同。有的国家十分强调所谓人权，从法律
制度上确保不同社会成员在较大范围内公开发泄自己的情绪，这样，
在同样的基尼系数环境下，社会动荡程度可能比较严重。反之，有的
国家十分强调国民意志的统一性，在法律上对国民表达意志的方式作
了较大限制，自然人们倾向于选择较高的基尼系数作为本国分配不公
的警戒线。
最后，关于分配结构的调节方式或路径。目前我们偏重于事后调
节，青睐于个人所得税、商品税、失业救济、贫困救济等事后调节工
具，而对事前调节，即从源头上调节人们获取收入的能力，没有受到
足够的重视。事后调节的最大缺陷是只侧重“蛋糕”如何分割，并不
解决如何将“蛋糕”做得更大（甚至可能会因为伤及效率而使“蛋
糕”缩小），而这正是事前调节的优势。最重要的事前调节手段是教
育。在现代社会中，一个未受到最起码教育水平的人，很难参与现代
化的生产过程，很难获得起码的参与国家和社会事务的能力，他们的
收入获取能力必然很低。一个社会成员所必须接受的教育水平被规定
为义务教育，它有两个要义，一是凡是符合条件者必须接受；二是国
家保证提供足够的义务教育机会供国民享用。能够把这两个要义联系
起来的桥梁就是国家免费提供义务教育。但目前，尽管我们早有义务
教育法出台，但国家提供义务教育的责任还远未尽到，各种名目的收
费在义务教育阶段普遍存在，国家财政对义务教育阶段的拨款缺口继
续增大。因此，国家应该切实履行自己的职责，尽快建立由中央财政
统一拨付的义务教育资金保证体系，适当提高免费义务教育的项目构
成，从源头上提高低收入者的机会把握能力和收入获取能力，从根本
上体现社会公平。
收入有差距并不是分配不公
叶华实（天津财经学院教授）：
中国收入分配的现状，是公众普遍关注的重大问题之一。这是因
为，改革开放以来，虽然告别了平均主义和共同贫穷，人民生活普遍
得到改善，但收入差距越来越大，贫富悬殊的现象越来越明显。国际
通行的反映居民收入差距的指标——基尼系数，近年来持续上升到现
在的０．４６７。最近一段时期以来，刘晓庆案件被媒体炒得很热，
它也的确起到了敲山震虎的作用，许多明星大腕主动缴税的积极性空
前高涨；但是，现在浮出水面的有钱人，充其量不过是真正巨富的冰
山一角。２０００年７月，国家统计局城调队在全国１０个省市进行
高收入群体的调查发现，在城市高收入群体中，企事业单位负责人占
的比例最高，中国的富人阶层实际上是一个最为隐秘的阶层，之所以
隐秘，其原因概出于它的来路不明，一些人是靠权力取得的。
种种现象说明，一部分人确实先富起来了。在市场经济条件下，
一部分人先富起来是必然的。问题是哪一部分人先富起来。首先，应
当明确，对社会贡献大的人应当先富起来。按劳分配也好，按要素分
配也好，说到底应当是按贡献分配。我们所提倡的效率优先原则，实
际上就是这个意思。比如：杂交水稻之父袁隆平，他的科研成果解决
了几千万人的吃饭问题，甚至要解决世界上很多尚未得到温饱的人民
的吃饭问题，这样大的贡献还不该先富起来吗？按理说，一切公仆
（党政干部）都不应先富起来，因为，你是公仆，当广大“主人”还
未富起来时，你凭什么先富起来？何况，虽然这几年连续为干部提高
工资，仅靠工资收入也不可能先富起来，除非在工资之外你还有许多
灰色甚至黑色收入，还有许多不能见阳光的隐蔽收入。
什么叫分配不公？收入有差距并不是分配不公，差距大也不一定
是分配不公。该富的不能富，不该富的却先富起来了，这才是分配不
公。政府的责任应该利用行政手段、法律手段、经济手段乃至教育手
段矫正这种不公现象。
对于贫富悬殊现象，政府有责任也有权力加以调节。应区分不同
性质的收入，采用不同手段加以解决。当前，中国最大的收入差距是
城乡之间的差距，最多的贫困人口集中在农村，因此，调节收入差距
的主要任务是解决农民的贫困问题。我想，除努力促进农业产业化和
现代化之外，有两项可供政府考虑的有效又可行的政策：一是全免农
业税和农林特产税，二是提高农产品政府采购的保护价。
我国财政收入２００１年是１６３７１亿元，农业税和农林特产
税收入只占财政收入的１．８３％，如果把这一点财政收入减免，对
国家来说只是九牛一毛，而对８亿农民来说就使其负担大大减轻。它
可以增加农民的收入，调动农业生产的积极性并提高本国农业在国际
上的竞争力。这当然是需要中央财政负责的。
在调节收入差距方面，财政转移支付和税收、特别是个人所得税
能够发挥重要的作用。我国现行个人所得税制还有待进一步改革，应
细分收入性质，按不同性质收入分定税率，对那些收入很高但劳动并
不复杂的行业，如时装模特、笑星、歌星、广告明星等应规定更高的
累进税率。与此同时，遗产税与赠与税也应尽早施行。
什么叫兼顾公平？政府利用各种手段调节收入差距，抽肥补瘦，
使绝大多数人都能维持生活，实行“应保尽保”就是兼顾公平。这
样，不但符合社会主义道德准则，而且有利于社会安定团结。
实现共同富裕是社会主义的最高理想。但是，这个目标不是短期
能够实现的。我们的理想是实现社会各领域的平等竞争，只有平等的
竞争，才会促进社会的更快进步。首先应当改革二元结构城乡分割的
户籍制度，使农民可以自由进入城市做工、经商、求学、居住等。但
是，要做到这一点又谈何容易？九年义务教育制公布多年了，至今还
远未落实，由于农民的贫困和无奈，适龄青少年交不起诸多学杂费，
以致全国尚有８５００万文盲，其中近七成是女性，９０％在农村，
一半在西部，而且每年新增约５０万人。近年来连续实行的高考扩
招，使更多的青年接受高等教育，这确实是件好事，加上愈益增加的
奖学金制、贷学金制、助学金制，使贫困家庭子女经过努力也能读
书，使贫困特别是农村贫困家庭尽快翻身。但是，比这更为紧迫的任
务是义务教育制的真正落实，为此，除基层政权努力外，主要是中央
财政切实保证这部分经费的解决。
讨论收入分配不公，不能回避规则不公
李炜光（天津财经学院教授）：
当前一些学者在讨论分配不公问题的时候往往只注意到竞争结果
的不公平，却回避经济生活中规则的不公平（起点与过程的不公
平），其暗含的逻辑是把公平看成财产的分配过程，似乎甲比乙的财
富多或受教育多便是不公正、不道德的，并认为应该有一个最高的分
配者负责在社会中“公平地”分配财富，因此社会公正便被看成是国
家职能“必须强化”的合法依据之一。他们把财产所有权和市场配置
资源视为不平等的原因，并主张用另一种什么制度来取代市场经济体
制，企图用另一个不公平的规则来“矫正”不平等，这只能是在已经
不平等的上面再加上新的不平等，除此之外，不会有什么更好的结
果。事实上这种片 面追求分配结果的分配过程本身就可能是不公正
的。
凡通过公平的竞争方式产生的分配结果并无公平不公平的问题，
只要公民的基本权利真正得到保障，只要公平竞争的游戏能够正常进
行，即使这个过程会带来不平等的分配结果，也能够为竞争双方坦然
接受。盲目地或无原则地追求平等将导致权力过分集中和国家对市场
的过度干预，进而造就一个职能、规模和占有资源都不受限制的政
府，而过分强大的政府将对市场和公民个人的自由以及公平竞争秩序
构成威胁，市场机制将无从发挥作用。目前部分学者表面上极力主张
竞争结果平等的观点在目前分配不公已然客观存在、贫富已然两极分
化的社会条件下带有极大的煽动性，一些人又很擅长用“包装精致”
的理论来调动部分公众对社会不公的反感、激奋情绪或仇富、嫉妒心
理，进而煽动仇恨、社会对抗乃至暴力，这是极其危险的。
目前中国社会中确实存在着严重的分配不公的现象，但这主要的
不是指人们的收入存在差距，而是指存在着大量的用不公正的手段或
者说是凭借对行政权力的控制换取财富的现象。中国公众深恶痛绝的
并不是收入差距过大，而是那些贪污受贿的新权贵以权谋私。有人认
为是过度的市场化改革造成了分配不公、贫富分化，并且必然导致穷
者越穷、富者越富的“马太效应”，然而，事实恐怕与此截然相反，
中国目前严重的分配不公现象并不是市场化改革的结果，而恰恰是这
一改革不彻底、不充分所造成的，它导致计划经济残余及其他旧体制
仍然在发挥作用，导致制度上仍存在大量漏洞使掌握权力者有机会以
权谋私。
“效率与公平”在我国学界是一个长期争论的问题，实际上，公
平与公正并不是同一个概念。公平指竞争结果的平等，而公正则指竞
争过程（包括它的起点）的平等。我国许多学者往往把公正问题误解
成公平问题，并由此形成了颇具“中国特色”的“平等效率观”。中
国经济问题的症结与其说在于不公平，不如说在于不公正，表现为目
前的市场竞争仍存在许多不规范的现象，规则不公、裁判不公的弊端
十分严重，特别是竞争起点不公（如市场准入、差别税费负担等）的
问题非常突出，而起点不公又是由“前市场”体制非竞争性的结果不
平等造成的。对于我们来说更加重要的也许是追求起点的公正，并将
其推至过程的公正。舍掉起点和过程的公正只在结果的公正与否方面
争来争去，是没有什么实际意义的，因为我们不存在什么“效率优
先”还是“公平优先”的两难问题，市场经济天生就是要求平等与社
会公正的，效率与公正天生就是一致的。
当前学术界针对社会贫富分化问题进行的争论实际上就是中国历
史上是否“抑兼并”争论的延续。为什么中国历史上始终没有找到一
条“抑兼并”的可行路径？关键在于“权力至上”而不是“公正至
上”的封建经济不可能讲什么“起点与过程的公正”，无论是专制王
朝的“公权力”还是官僚权贵的“私权力”都不讲规则，不讲公平，
一切由权力说了算，于是政府实行自由放任政策就会放成一片散沙，
而政府实行高度集中的经济统治政策则会与民争利，形成经济上的
“万马齐喑”。中国政治经济体制的这种弊端一直影响到现代。
在中国历史上，封建国家的经济制度与政策从体现公平到体现不
公平、人们的收入差距从较小到较大直至两极分化、从社会全面安定
到出现全局性社会动荡的周期都是约为６０年，即中国历史大约每６
０年就爆发一次由贫富分化、分配不公而引起的大规模的农民起义，
并随之出现政治经济危机，严重的将导致改朝换代。出现这种周期性
“轮回”现象的原因，是中国历史上一直缺乏体现社会公正和民主与
法治的政治经济结构造成的，而构建这种制度是无论如何也“绕不
开”的。
（本报记者杨延春整理）
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